Le UOB sono strutture di natura dirigenziale?

Pubblico il commento di Vicio che mette in dubbio la natura  dirigenziale delle UOB.

Con nota prot. 20262/261.11.08 del 10/11/2008, l’Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione Siciliana ha reso il proprio parere ad una specifica richiesta del Dirigente generale del Dipartimento regionale dell’Industria, avente per oggetto la preposizione di funzionari direttivi laureati alle Unità operative di base (Per leggere il parere clicca qui)

Il suddetto Dirigente generale ha (giustamente) motivato tale richiesta argomentando sostanzialmente che il legislatore regionale non ha individuato in tali uffici natura esclusivamente dirigenziale.

L’avvocata che ha redatto il parere invece (forse priva della necessaria lucidità di giudizio rivestendo essa stessa la qualifica di “dirigente UOB”) ne sostiene apoditticamente la natura esclusivamente dirigenziale traendone la (apparente) logica conseguenza che “il livello dirigenziale delle articolazioni organizzative in esame non ne consenta l’attribuzione a funzionari”.

L’affermazione sulla “natura dirigenziale” delle unità operative di base, non sostenuta appunto da alcuna argomentazione giuridica ma soltanto da considerazioni di fatto, è priva di fondamento come si dimostrerà con il ragionamento seguente: La considerazione dell’estensore del parere secondo cui l’art. 4, comma 1 della L.R. n. 10/2000 “…è stata sempre interpretata [sic] come recante l’individuazione di tre uffici dirigenziali ordinati in base al livello in quanto la dimensione intermedia si colloca per forza di cose tra due livelli di cui uno sovraordinato e l’altro sotto-ordinato ché altrimenti sarebbe essa stessa struttura di base.” appare autoreferenziale. Invero, per quale motivo la norma è sempre stata interpretata così? da chi è stata interpretata così? sulla base di quali canoni ermeneutici è stata interpretata così? A parte che la “intermediarità” della struttura si riferisce esclusivamente alla “dimensione” è non dunque alla “funzionalità”, è d’obbligo evidenziare che l’estensore del parere ha incomprensibilmente focalizzato il proprio ragionamento su di una singola specifica norma, ciò comportando una distrazione dal quadro giuridico-organizzativo d’insieme. Infatti, la migliore scienza giuridica insegna che occorre accedere ad una vera e propria interpretazione sistematica nonché ad un esame approfondito dell’assetto organizzativo attuale degli uffici regionali che, appunto, conduce ad un risultato esattamente opposto a quello dell’estensore.

Partendo quindi dall’assunto che nessuna disposizione normativa, tanto meno quella or ora rammentata, esplicitamente attribuisce natura dirigenziale neanche alle c.d. strutture intermedie e che pertanto occorre individuare gli uffici dirigenziali per induzione, occorre soffermarsi sulla lettura anche dell’art. 8 della L.R. n. 10/2000 che, nel delinearne le funzioni, attribuisce al dirigente, fra l’altro, “…l’attuazione dei progetti e le gestioni ad essi assegnati dai responsabili degli uffici dirigenziali generali, l’adozione dei relativi atti e provvedimenti amministrativi, con l’esercizio dei poteri di spesa e di acquisizione delle entrate, e lo svolgimento dei compiti ad essi delegati dai dirigenti di massima dimensione”. Trattasi di attribuzioni tutte insite negli incarichi di direzione di aree e servizi, laddove si concentra la potestà provvedimentale connessa alle attività amministrative delle varie materie ed anche di gestione delle relative risorse finanziarie ed umane. L’unità operativa di base, siccome incardinata nell’area o nel servizio, alla luce del su menzionato articolo 8, non assurge né potrebbe assurgere ad ufficio dirigenziale poiché privo (ed è dato di fatto incontrovertibile) il relativo preposto dei poteri previsti dall’art. 8 medesimo (adozione dei provvedimenti amministrativi, esercizio dei poteri di spesa, ecc.). Infatti, delle due l’una, o il dirigente di UOB esercita i poteri che la legge gli attribuisce, ma allora li sottrarrebbe al dirigente dell’area o del servizio rendendo incomprensibile la sotto-ordinazione alla struttura intermedia stessa ovvero, non essendo titolare dei poteri di cui all’art. 8 e neppure potendoli avere delegati dal dirigente di area o servizio (delegatur delegare non potest), renderebbe ingiustificata la sua preposizione ad U.O.B.

Ancora, lo stesso estensore del parere evidentemente si contraddice quando, proseguendo il ragionamento di cui sopra, così afferma: “Da notare poi che nel comma successivo [comma 2 dell’art. 4 L.R. 10/2000] ove si specifica l’articolazione del dipartimento compaiono anche gli uffici semplici. Questi sia per …ove sono previsti che per la stessa denominazione [sic] sono invece da considerare esclusivamente attinenti all’organizzazione interna della struttura dirigenziale di massima dimensione e cioè semplici uffici ma non strutture di livello dirigenziale”.

Ora, a parte che pure alcuni uffici semplici (vedi uffici del genio civile) sono stati attribuiti a dirigenti senza che sia stata sollevata alcuna obiezione a dimostrazione che gli incarichi dirigenziali attribuiti sono stati, in questi anni, sganciati dalla natura dirigenziale o meno dell’ufficio, non può negarsi che anche la denominazione “unita operativa di base” riconduca ad attività operative di dettaglio che ne palesano la natura non dirigenziale.

Ancora, l’estensore del parere vorrebbe applicare (si ritiene per analogia anche se non esplicitamente affermato) le linee guida adottate con delibera di Giunta n. 11 del 21/1/2003 (non reperibile in rete) e riportate nel richiamato parere n. 192/2007 sull’organizzazione dell’ERSU, dove si afferma, fra l’altro in un semplice inciso parentetico, che le unità operative di base sono “…espressamente dichiarate a responsabilità dirigenziale…” e così prosegue: “…[le U.O.B.] sono destinate a garantire lo svolgimento di parti omogenee di un complesso di competenze ripartite per materia, obiettivo e tipo di funzioni”, attribuendo erroneamente le funzioni e i compiti dei servizi ex art. 4, comma 2, 3° periodo L.R. 10, alle U.O.B. medesime.

In più, l’estensore del parere sembra ignorare del tutto la L.R. n. 20/2003 che, con l’art. 11, comma 2 (norma confermata anche dalla L.R. n. 19/2008), ha posto la “pietra tombale” alla pretesa di attribuire natura dirigenziale alle U.O.B. La norma su richiamata, infatti, disponendo che “…Il numero complessivo di aree e servizi è fissato in un massimo di 600. Resta fermo il potere di organizzazione interna del dirigente generale in ordine alla costituzione di unità operative di base e uffici semplici.”, non intende certo attribuire (e neanche avrebbe potuto farlo) ad un dirigente generale il potere, per di più con semplice provvedimento amministrativo, di istituire uffici di livello dirigenziale ché, in caso contrario (considerata l’unità polirematica del complemento di specificazione “…costituzione di unità operative di base e uffici semplici”), attribuirebbe natura dirigenziale appunto anche agli uffici semplici e ciò è stato escluso palesemente pure dall’estensore del parere.
Infine, ragionando ad absurdum, si rilevi quanto segue: I dirigenti attualmente in servizio alla Regione sono circa 2400; effettuando una media con gli impiegati non dirigenti, pari a circa 14.000, si ottiene una media di un dirigente ogni 5,8 impiegati, un numero che risulta incredibilmente elevato, considerato che la media nelle amministrazioni statali (pur considerata molto bassa) è pari a circa 50 impiegati ogni dirigente!;
Le unità operative di base attuali sono oltre 2.000 e sono considerate di livello dirigenziale;
Se la Regione avesse in servizio un numero di dirigenti pari (in proporzione) a quelli dello Stato (e cioè circa 280), in presenza di 2000 UOB (dirigenziali) dovrebbe bandire un concorso per l’assunzione di 1720 dirigenti!!! Conclusione assurda che dimostra l’erroneità delle premesse.

In conclusione, nel parere reso (e non sarebbe potuto essere altrimenti) non viene menzionata alcuna norma giuridica da cui possa trarsi il convincimento della “natura dirigenziale” delle UOB. L’unico atto citato è una delibera di Giunta (la n. 366/2001) che, com’è noto, non ha natura normativa ma amministrativa e che va ritenuta superata per almeno due ragioni: il riordino del personale regionale non dirigenziale operato in virtù dell’art. 5 della L.R. n. 10/2000, con DPRS n. 10 del 22/6/2001 che individua la qualifica di funzionario direttivo realizzando la previsione del su menzionato art. 5 il quale distingue espressamente le qualifiche non dirigenziali dal ‘personale direttivo; l’entrata in vigore della L.R. n. 20/2003, ed in particolare dell’art. 11 comma 2, meglio descritto sopra.

Alla luce di quanto sopra, si trasmette alla S.V. per le valutazioni di competenza ed al fine di intraprendere quanto in Suo potere per la riaffermazione dei principi giuridici di buon andamento ed imparzialità, il parere di cui trattasi, non potendosi non evidenziare che l’applicazione del parere medesimo (che, d’altronde, si limita a rispecchiare l’attuale assetto organizzativo dell’amministrazione regionale, non certo conforme alla legge, e del quale la S.V. sta giustamente avviando una profonda ristrutturazione), comporta un rilevante danno per l’erario pubblico regionale. È chiaro infatti che alla preposizione di dirigenti (nella stragrande maggioranza dei casi attribuendo loro addirittura la seconda fascia economica dell’indennità di posizione e risultato) alle unità operative di base in luogo dei funzionari direttivi, consegue un esborso di risorse finanziarie notevolmente più elevato.